蔡宏明
中華民國全國工業總會副秘書長
http://old.npf.org.tw/monthly/00106/theme-059.htm
壹、前言
在台灣產業轉型過程中，存在失業率升高與勞動短缺並存現象，除由於社會價值觀轉變，勞力密集產業因勞動條件較差、吸引力不足，導致基層操作性勞力嚴重欠缺，必需依賴引進外籍勞工補充外，高科技產業也有知識人才不足現象。
對此，除了外籍勞工可以補充基層勞力欠缺外，海外科技人才對紓解台灣科技人力短缺很有幫助，依據經濟部投資審議委員會統計，2000年核准企業聘雇外國專門性技術性人員高達12699人，有助於紓解科技人力短缺。因此，引進大陸地區高科技人才或大陸勞工來台，實唯一重要課題。
貳、兩岸人力交流現況
自1987年11月起開放國人赴大陸探親以來，台灣對大陸貿易總額由1991年75億美元，至2000年突破三百億美元，且因地緣相近同文同種、語言及文化差異不大的緣故，大陸已成為台灣企業海外投資的主要地區，根據大陸國台辦的統計，截至2000年底，台商赴大陸地區投資件數已達四萬九千餘件，協議投資金額達四百九十億餘美元，實際投資金額達二百七十億美元。此一頻繁的貿易投資關係，也帶動台灣人民往來大陸的需求。
根據香港中國旅行社資料，累計至2001年4月台灣人民進入大陸累計達1764萬人次，若以每件大陸投資由三位台籍幹部進行管理估算，在大陸常駐之台籍幹部保守估計將達15萬人。值得注意的是，隨著台商赴大陸地區投資之長期化與當地化傾向，台資企業經營者或台籍幹部舉家遷往大陸之情事日增。
同時，雖然台灣現在不承認大陸學歷，但如北京大學等學校之學歷，為其他國家所承認。因而，使得台學生報考大陸高校聯考的情事日增，據不完全統計，大陸高校目前招收的台灣學生大約有1,000名，而接受短期培訓和進修的則不可計數。學生主要學習法律、金融、經濟、哲學、中國文學、中醫等學科。中醫和中國文學是台灣學生報考大陸高校的熱門學科，而擁有百年歷史的北京大學是台灣學生的首選（經濟日報2001/06/30）。同時，也有台灣的律師、會計師、工程師、電影界人士和媒體記者報考大陸高校的博士班和碩士班。
相對地，在大陸地區人民來臺方面，目前大陸地區一般民眾可申請來臺探親、探病、奔喪，而具有專業造詣背景之文教、學術、經貿、交通、農業、環保、財金人士亦可來臺從事與許可目的相符之活動，截至2000年底，共核准566,320人來台，其中從事從事文教活動計５３,２２８人次，其中多數屬於一般文教交流活動，科技研究活動僅1,498人，地政或營造活動僅999人，產業交流活動僅99人，法律活動僅246人，顯示大陸來臺交流人數相對較少，且科技研究、產業、法律交流活動不足。
大陸來臺交流人數相對較少，無疑反映政府對於大陸人來臺之政治成本（如安全顧慮與影響兩岸穩定等問題）與特殊社會成本（如勞資爭議及管理問題，當大陸當局不配合所可能產生的困擾等問題），但也因而衍生國內對於引進大陸產業科技人才來台，甚至於開放大陸勞工來台工作之需求。
參、台灣人力供需失衡與兩岸人力交流
在台灣的經濟重心由傳統產業向知識密集型產業轉型的過程中，存在失業率升高與勞動短缺並存現象，根據行政院主計處公佈2001年5月份失業數字，顯示該月份失業人數攀升至41萬1千人，其中因為廠商業務緊縮及關廠歇業而失業的人數高達9萬7千人。
雖然失業率升高，但產業勞動短缺現象並未完全紓解，根據經濟部統計處「2000年製造業經營實況調查報告」，受查廠商中有員工不足問題之業者占44.56%（較99年調查之48.62%減少4.06個百分點），顯示缺工情形有所改善，但另一方面以資訊電子業有員工不足問題之比例高達50.70%，其缺工類別主要為技術開發或應用研究人員，比率高達66.82%，而民生工業有員工不足問題之比例為40.50%，主要缺工類別以工廠一般作業員或操作工為主。（經濟部統計處，製造業經營實況調查報告，1999年11月調查，2000年4月出版）另外，根據台灣區電機電子工業同業公會的估計，到2002年止，台灣的高科技人才將會短缺五萬七千多人。換言之，台灣產業人力供需失衡現象表現在下列幾方面：
一、技術人力供需失衡
在台灣產業急需進行技術提升之際，技術人力供需卻面臨失衡現象。根據經建會「中高級人力培育與需求配合檢討報告」，專科工程類人力，若畢業生全數投入就業市場，則除工業設計供給不足，材料工程約可平衡外，其餘各類科供給大於需求。大學及以上理科人力，除氣象類科約可平衡外，其餘各類科供給均大於需求。至於工程類人力，若大學畢業生全數投入就業市場，則除電機電子供給不足，工業工程約可平衡外，其餘各類科供給均大於需求，此一現象顯示由於電機電子產業規模擴充速度遠大於大學相關系所之擴充，導致相關人力需求無法滿足。
此外值得注意的是，在知識經濟時代，技術的快速提升，商品與科技的生命週期縮短，台灣對技術改造之需求大幅，若人力專長持續無法跟上產業需求，將使技術人力供需失衡持續擴大。
二、高級專業及管理人力不足
對企業而言，不論是管理效率、品質控制及創新能力的提升，均需要中高級人力，製造業而言，各類工程師占總雇用人數的比率由1986年的1.42%，上升至1998年的3.94%；各類專業人員的比率亦由4.02%上升至7.98%，顯示製造業對各類高級勞力的需求增加。
然而根據經建會「中高級人力培育與需求配合檢討報告」顯示，相對於中級人員剩餘的現象，高階層主管與專業人員在1997-2000年之間短缺1萬8千人，在2001-2006年間短缺2萬1千人。
另外，資策會估計現階段高科技廠商人才需求數目每年成長率約二成左右，而相關畢業生成長率僅在5%左右，人才數量顯然不足；台灣區電子電機工業同業公會於2000年發表「資訊、電機、電子業當前及未來3年科技人力調查報告書」推估到2002年電機電子相關產業實際總需求高級科技人力共162,559人；而新竹科學園區管理局估計，未來十年南科所需要的相關產業技術人才約在6萬人左右，而以目前南部地區相關的半導體、生物科技、精密機械等產業之技術人才供應數量而言，顯然有短缺的現象。
三、基層人力不足
雖然由於勞力密集產業紛紛外移，釋出大量就業人口（根據行政院主計處統計，2000年1-9月以生產有關工人、機械設備操作工及體力工之失業人數11.6萬人最多，較1994年增家7.5萬人，增幅達1.9倍），但另一方面由於社會價值觀轉變，勞力密集產業因勞動條件較差、吸引力不足，導致基層操作性勞力嚴重欠缺，特別是工業部門缺工率較高，近年多以較大，77年達8.81％最高，其中製造業、營造業分別為8.75％及11.53％，雖然78年引進外勞補充後，缺工率已明顯降低，至89年分別降為3.81％及3.29％，但缺工現象仍然存在。
四、工資過高不利產業競爭
根據經濟部九十年製造業國內投資實況調查顯示，預計90年國內投資金額較89年減少者有31.91%，其原因除國內經濟不景氣、營運及獲利狀況不佳，同業競爭激烈者外，由於勞動成本上漲而導致減少投資金額者占32.10%。若與大陸相比較，1999年台灣製造業平均年薪約為大陸之14倍（若與上海比較，則1999年上海製造業平均年薪約為15644人民幣，台灣為上海之7.23倍），除顯示台灣企業紛紛移往大陸設廠生產的原因外，若台灣無法調降工資成本，則難以吸引產業投資台灣。
肆、大陸勞動市場與與兩岸人力交流
到2000年底，大陸全國城鄉共有從業人員7億1150萬人，其中第一產業3億5575萬人，占50％；第二產業1億6009萬人，占22.5％；第三產業1億9566萬人，占27.5％。全國城鎮登記失業率3.1％。另外，國有企業（含國有聯營企業、國有獨資公司）下崗職工有657萬人，顯示大陸勞動力市場呈現供大於求矛盾，尤其是「十五」期間就業壓力增大。
雖然如此，大陸的專業技術人員保持穩定增加，1999年大陸從事科技活動人員達到290萬人，其中科學家和工程師159萬人，每萬人口中從事研究與發展全時人員達82.2人，每萬人口中科學家和工程師數53.1人，顯示大陸地區從事研究與發展人力豐富，加上近年來大陸地區科技研發人力、財力及物力持續性的投入，使其潛在的科技研發競爭力及豐沛的科技人力不容忽視。
雖然大陸科技研究人員來台有同文同種及容易適應等優勢，但限於整體客觀環境之限制，過去政府主管單位並不積極鼓勵大陸科技研究人員來台，申請程序上也頗多麻煩。對此，陸委會於2000年10月30日通過內政部研擬之「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」部分條文修正草案，放寬大陸科技人士在臺停留期間為三年，並將大陸科技人士申請來臺參與科技研究須於三個月前提出申請之規定，放寬為二個月前提出申請；及修正「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」，將在臺灣地區居留之條件，由為「國際所推崇」修正為「臺灣地區迫切需要」。
上述修正固然放寬了對大陸科技研究人員來台的限制，但對產業界而言，除非是專案計畫，否則大陸科技人士在臺停留期間只有三年，並無法使其真正對台灣產業研發有所貢獻，甚至於可能是台灣企業對其完成訓練不久後，該人員即將被迫離台。
由於大陸專業技術人員或科技人士良秀不齊，產業與政府均難以掌握大陸專業技術人員或科技人士之技術領域與知識成熟程度，急待政府與相關機構建立相關之資訊整合機制，方能對大陸科技人士之資訊蒐集和網羅，作有效的運用。更廣泛之服務有所提昇。
此外，要吸引高科技人士來台服務，不能比照外勞只考慮薪資，而不在其他生活、制度作全面配套考量，但目前政府仍缺乏相關之配套。
最後，由1988至1992年間台灣的失業率低於2％，仍屬充分就業之經濟規模，顯示引進外勞並未對國內就業市場造成排擠效應，因此政府仍應運用適當的外勞政策，解決國內就業市場失衡問題。對此，由於大陸地區勞工與外籍勞工皆從事低技術層次之勞力工作，大陸地區勞工有易於溝通之利，故政府應考量開放大陸地區勞工來台之策略。
伍、建議
面對我國產業結構快速變化，衍生之國內科技人才嚴重不足，傳統產業則亟待轉型升級，政府應從兩岸互補互利之觀點，加強兩岸人力交流，特別是下列幾方面：
一、放寬大陸地區高科技人才來台限制，將停留時間由三年放寬為六年，以及增加大陸專業人才居留的配額等政策，以擴大引進大陸旅居海外及大陸本地之產業科技人才，以利國內產業特別是高科技產業能夠「根留台灣」。。
二、為爭取優秀大陸科技人才來台，除應放寬入出境簽證手續限制外，並應在科技人士及其親屬來台後之生活、教育、就業，以及財務處理等方面，妥為規劃。
三、推動兩岸電子資訊、生物科技、材料、氣象、環保、地震和中醫藥等合作研究計畫，運用大陸特殊人才，透過交流活動有效引進大陸科技人才。
四、大陸投資廠商以中小企業為主，最缺乏的是國際投資經營管理人才，政府應加強對有意赴大陸投資或已赴大陸投資的廠商，進行投資經營及管理人才之培訓，特別是應透過產業公會、工研院、生產力中心、中衛體系及學術單位等相關機構，進行投資經營人才培訓之服務。
五、對於引進大陸地區勞工問題，應研究將「境外航運中心」的功能擴大，並推動結合「加工出口區」與「科學園區」，以發展為「全球運籌特區」之可行性，特別是評估開放在特區引進大陸勞工，或給予於「特區」內進行研發工作之大陸科技人才較長的居留期間，以吸引國內外企業進駐特區，從事附加價值製造與研發工作。
中華民國全國工業總會副秘書長
http://old.npf.org.tw/monthly/00106/theme-059.htm
壹、前言
在台灣產業轉型過程中，存在失業率升高與勞動短缺並存現象，除由於社會價值觀轉變，勞力密集產業因勞動條件較差、吸引力不足，導致基層操作性勞力嚴重欠缺，必需依賴引進外籍勞工補充外，高科技產業也有知識人才不足現象。
對此，除了外籍勞工可以補充基層勞力欠缺外，海外科技人才對紓解台灣科技人力短缺很有幫助，依據經濟部投資審議委員會統計，2000年核准企業聘雇外國專門性技術性人員高達12699人，有助於紓解科技人力短缺。因此，引進大陸地區高科技人才或大陸勞工來台，實唯一重要課題。
貳、兩岸人力交流現況
自1987年11月起開放國人赴大陸探親以來，台灣對大陸貿易總額由1991年75億美元，至2000年突破三百億美元，且因地緣相近同文同種、語言及文化差異不大的緣故，大陸已成為台灣企業海外投資的主要地區，根據大陸國台辦的統計，截至2000年底，台商赴大陸地區投資件數已達四萬九千餘件，協議投資金額達四百九十億餘美元，實際投資金額達二百七十億美元。此一頻繁的貿易投資關係，也帶動台灣人民往來大陸的需求。
根據香港中國旅行社資料，累計至2001年4月台灣人民進入大陸累計達1764萬人次，若以每件大陸投資由三位台籍幹部進行管理估算，在大陸常駐之台籍幹部保守估計將達15萬人。值得注意的是，隨著台商赴大陸地區投資之長期化與當地化傾向，台資企業經營者或台籍幹部舉家遷往大陸之情事日增。
同時，雖然台灣現在不承認大陸學歷，但如北京大學等學校之學歷，為其他國家所承認。因而，使得台學生報考大陸高校聯考的情事日增，據不完全統計，大陸高校目前招收的台灣學生大約有1,000名，而接受短期培訓和進修的則不可計數。學生主要學習法律、金融、經濟、哲學、中國文學、中醫等學科。中醫和中國文學是台灣學生報考大陸高校的熱門學科，而擁有百年歷史的北京大學是台灣學生的首選（經濟日報2001/06/30）。同時，也有台灣的律師、會計師、工程師、電影界人士和媒體記者報考大陸高校的博士班和碩士班。
相對地，在大陸地區人民來臺方面，目前大陸地區一般民眾可申請來臺探親、探病、奔喪，而具有專業造詣背景之文教、學術、經貿、交通、農業、環保、財金人士亦可來臺從事與許可目的相符之活動，截至2000年底，共核准566,320人來台，其中從事從事文教活動計５３,２２８人次，其中多數屬於一般文教交流活動，科技研究活動僅1,498人，地政或營造活動僅999人，產業交流活動僅99人，法律活動僅246人，顯示大陸來臺交流人數相對較少，且科技研究、產業、法律交流活動不足。
大陸來臺交流人數相對較少，無疑反映政府對於大陸人來臺之政治成本（如安全顧慮與影響兩岸穩定等問題）與特殊社會成本（如勞資爭議及管理問題，當大陸當局不配合所可能產生的困擾等問題），但也因而衍生國內對於引進大陸產業科技人才來台，甚至於開放大陸勞工來台工作之需求。
參、台灣人力供需失衡與兩岸人力交流
在台灣的經濟重心由傳統產業向知識密集型產業轉型的過程中，存在失業率升高與勞動短缺並存現象，根據行政院主計處公佈2001年5月份失業數字，顯示該月份失業人數攀升至41萬1千人，其中因為廠商業務緊縮及關廠歇業而失業的人數高達9萬7千人。
雖然失業率升高，但產業勞動短缺現象並未完全紓解，根據經濟部統計處「2000年製造業經營實況調查報告」，受查廠商中有員工不足問題之業者占44.56%（較99年調查之48.62%減少4.06個百分點），顯示缺工情形有所改善，但另一方面以資訊電子業有員工不足問題之比例高達50.70%，其缺工類別主要為技術開發或應用研究人員，比率高達66.82%，而民生工業有員工不足問題之比例為40.50%，主要缺工類別以工廠一般作業員或操作工為主。（經濟部統計處，製造業經營實況調查報告，1999年11月調查，2000年4月出版）另外，根據台灣區電機電子工業同業公會的估計，到2002年止，台灣的高科技人才將會短缺五萬七千多人。換言之，台灣產業人力供需失衡現象表現在下列幾方面：
一、技術人力供需失衡
在台灣產業急需進行技術提升之際，技術人力供需卻面臨失衡現象。根據經建會「中高級人力培育與需求配合檢討報告」，專科工程類人力，若畢業生全數投入就業市場，則除工業設計供給不足，材料工程約可平衡外，其餘各類科供給大於需求。大學及以上理科人力，除氣象類科約可平衡外，其餘各類科供給均大於需求。至於工程類人力，若大學畢業生全數投入就業市場，則除電機電子供給不足，工業工程約可平衡外，其餘各類科供給均大於需求，此一現象顯示由於電機電子產業規模擴充速度遠大於大學相關系所之擴充，導致相關人力需求無法滿足。
此外值得注意的是，在知識經濟時代，技術的快速提升，商品與科技的生命週期縮短，台灣對技術改造之需求大幅，若人力專長持續無法跟上產業需求，將使技術人力供需失衡持續擴大。
二、高級專業及管理人力不足
對企業而言，不論是管理效率、品質控制及創新能力的提升，均需要中高級人力，製造業而言，各類工程師占總雇用人數的比率由1986年的1.42%，上升至1998年的3.94%；各類專業人員的比率亦由4.02%上升至7.98%，顯示製造業對各類高級勞力的需求增加。
然而根據經建會「中高級人力培育與需求配合檢討報告」顯示，相對於中級人員剩餘的現象，高階層主管與專業人員在1997-2000年之間短缺1萬8千人，在2001-2006年間短缺2萬1千人。
另外，資策會估計現階段高科技廠商人才需求數目每年成長率約二成左右，而相關畢業生成長率僅在5%左右，人才數量顯然不足；台灣區電子電機工業同業公會於2000年發表「資訊、電機、電子業當前及未來3年科技人力調查報告書」推估到2002年電機電子相關產業實際總需求高級科技人力共162,559人；而新竹科學園區管理局估計，未來十年南科所需要的相關產業技術人才約在6萬人左右，而以目前南部地區相關的半導體、生物科技、精密機械等產業之技術人才供應數量而言，顯然有短缺的現象。
三、基層人力不足
雖然由於勞力密集產業紛紛外移，釋出大量就業人口（根據行政院主計處統計，2000年1-9月以生產有關工人、機械設備操作工及體力工之失業人數11.6萬人最多，較1994年增家7.5萬人，增幅達1.9倍），但另一方面由於社會價值觀轉變，勞力密集產業因勞動條件較差、吸引力不足，導致基層操作性勞力嚴重欠缺，特別是工業部門缺工率較高，近年多以較大，77年達8.81％最高，其中製造業、營造業分別為8.75％及11.53％，雖然78年引進外勞補充後，缺工率已明顯降低，至89年分別降為3.81％及3.29％，但缺工現象仍然存在。
四、工資過高不利產業競爭
根據經濟部九十年製造業國內投資實況調查顯示，預計90年國內投資金額較89年減少者有31.91%，其原因除國內經濟不景氣、營運及獲利狀況不佳，同業競爭激烈者外，由於勞動成本上漲而導致減少投資金額者占32.10%。若與大陸相比較，1999年台灣製造業平均年薪約為大陸之14倍（若與上海比較，則1999年上海製造業平均年薪約為15644人民幣，台灣為上海之7.23倍），除顯示台灣企業紛紛移往大陸設廠生產的原因外，若台灣無法調降工資成本，則難以吸引產業投資台灣。
肆、大陸勞動市場與與兩岸人力交流
到2000年底，大陸全國城鄉共有從業人員7億1150萬人，其中第一產業3億5575萬人，占50％；第二產業1億6009萬人，占22.5％；第三產業1億9566萬人，占27.5％。全國城鎮登記失業率3.1％。另外，國有企業（含國有聯營企業、國有獨資公司）下崗職工有657萬人，顯示大陸勞動力市場呈現供大於求矛盾，尤其是「十五」期間就業壓力增大。
雖然如此，大陸的專業技術人員保持穩定增加，1999年大陸從事科技活動人員達到290萬人，其中科學家和工程師159萬人，每萬人口中從事研究與發展全時人員達82.2人，每萬人口中科學家和工程師數53.1人，顯示大陸地區從事研究與發展人力豐富，加上近年來大陸地區科技研發人力、財力及物力持續性的投入，使其潛在的科技研發競爭力及豐沛的科技人力不容忽視。
雖然大陸科技研究人員來台有同文同種及容易適應等優勢，但限於整體客觀環境之限制，過去政府主管單位並不積極鼓勵大陸科技研究人員來台，申請程序上也頗多麻煩。對此，陸委會於2000年10月30日通過內政部研擬之「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」部分條文修正草案，放寬大陸科技人士在臺停留期間為三年，並將大陸科技人士申請來臺參與科技研究須於三個月前提出申請之規定，放寬為二個月前提出申請；及修正「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」，將在臺灣地區居留之條件，由為「國際所推崇」修正為「臺灣地區迫切需要」。
上述修正固然放寬了對大陸科技研究人員來台的限制，但對產業界而言，除非是專案計畫，否則大陸科技人士在臺停留期間只有三年，並無法使其真正對台灣產業研發有所貢獻，甚至於可能是台灣企業對其完成訓練不久後，該人員即將被迫離台。
由於大陸專業技術人員或科技人士良秀不齊，產業與政府均難以掌握大陸專業技術人員或科技人士之技術領域與知識成熟程度，急待政府與相關機構建立相關之資訊整合機制，方能對大陸科技人士之資訊蒐集和網羅，作有效的運用。更廣泛之服務有所提昇。
此外，要吸引高科技人士來台服務，不能比照外勞只考慮薪資，而不在其他生活、制度作全面配套考量，但目前政府仍缺乏相關之配套。
最後，由1988至1992年間台灣的失業率低於2％，仍屬充分就業之經濟規模，顯示引進外勞並未對國內就業市場造成排擠效應，因此政府仍應運用適當的外勞政策，解決國內就業市場失衡問題。對此，由於大陸地區勞工與外籍勞工皆從事低技術層次之勞力工作，大陸地區勞工有易於溝通之利，故政府應考量開放大陸地區勞工來台之策略。
伍、建議
面對我國產業結構快速變化，衍生之國內科技人才嚴重不足，傳統產業則亟待轉型升級，政府應從兩岸互補互利之觀點，加強兩岸人力交流，特別是下列幾方面：
一、放寬大陸地區高科技人才來台限制，將停留時間由三年放寬為六年，以及增加大陸專業人才居留的配額等政策，以擴大引進大陸旅居海外及大陸本地之產業科技人才，以利國內產業特別是高科技產業能夠「根留台灣」。。
二、為爭取優秀大陸科技人才來台，除應放寬入出境簽證手續限制外，並應在科技人士及其親屬來台後之生活、教育、就業，以及財務處理等方面，妥為規劃。
三、推動兩岸電子資訊、生物科技、材料、氣象、環保、地震和中醫藥等合作研究計畫，運用大陸特殊人才，透過交流活動有效引進大陸科技人才。
四、大陸投資廠商以中小企業為主，最缺乏的是國際投資經營管理人才，政府應加強對有意赴大陸投資或已赴大陸投資的廠商，進行投資經營及管理人才之培訓，特別是應透過產業公會、工研院、生產力中心、中衛體系及學術單位等相關機構，進行投資經營人才培訓之服務。
五、對於引進大陸地區勞工問題，應研究將「境外航運中心」的功能擴大，並推動結合「加工出口區」與「科學園區」，以發展為「全球運籌特區」之可行性，特別是評估開放在特區引進大陸勞工，或給予於「特區」內進行研發工作之大陸科技人才較長的居留期間，以吸引國內外企業進駐特區，從事附加價值製造與研發工作。
RSS Feed